专家观点︱上海市环境经济政策体系建设现状及建议

“十八大”以来，我国大力加强生态文明制度建设，通过推进环境税费改革、自然资源产权制度建设、划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度等，努力实现“用制度保护生态环境”，而环境经济政策是生态文明制度建设的重要组成部分，是推动实现绿色发展的有力支撑。上海市环境科学研究院长期致力于环境经济政策研究，积极配合国家和本市开展环境经济政策试点和制度建设，跟踪评估环境经济政策实施进展和绩效，为本市环境经济政策制定和实施提供技术支撑。希望借助本文促进分享交流，为进一步完善上海环境经济政策体系建设出谋划策。

一

主要进展及基本经验

党的十八大以来，本市围绕大气污染防治、水污染防治等重点工作，先后出台了多项环保相关政策，共安排市级节能减排专项资金超过47亿元，生态补偿转移支付超过37亿元，其他市级财政资金超过4亿元，有力推动了重点领域环境治理和污染减排。

在大气污染防治领域，市环保局等有关部门主要依托“奖惩结合”的政策组合，先后出台了燃煤（重油）锅炉清洁能源替代、工业挥发性有机物减排、高污染车辆淘汰、船舶排放控制等政策措施，促进了大气领域的环境治理以及大气污染减排目标的提前实现。

在水污染防治领域，继续强化污染物超量削减，出台规模化畜禽养殖场污染减排、河道整治工程建设等政策措施，降低污染物排放量，改善城乡河道水质，并通过正式印发《上海市水功能区管理办法》，为本市实施最严格水资源管理制度提供了有力的政策保障。

在土壤污染防控领域，市环保局出台了工业企业及市政场地再开发利用、经营性用地和工业用地全生命周期管理等2个土壤环境保护管理办法，严格防控工业区块土壤污染。

在生态保护和建设领域，市环保局自2011年制定出台《上海市饮用水水源地生态补偿考核办法》以后，每年明确各区县政府水源地生态补偿重点任务并进行考核；出台《2013-2015年本市推进林业健康发展促进生态文明建设的若干政策措施》，促进林地资源稳定增长和林业产业进一步做强。

在综合性税费机制建设方面，2014年，市环保局和经信委就排污收费政策出台了调整排污费征收标准等文件，在适度分步提高污染物收费标准的同时实施差别化排污收费，推动企业自主治污。自2015年10月1日起，率先对石油化工、包装印刷、涂料油墨、汽车、船舶等5个行业启动挥发性有机物试点收费，并到2017年扩大至全市所有重点行业。2017年，依据《中华人民共和国环境保护税法》，制定出台了本市应税大气污染物和水污染物环境保护税适用税额标准等相关文件，顺利推进了本市环境费改税的实施。此外，十八大以来，本市还在推进第三方治理、环境责任保险等方面开展了试点工作。

通过环保重点政策的支持引导，统筹运用执法、标准、价格、行政监管等多种手段，本市环境污染防治取得明显成效，生态环境质量显著改善。

二

存在的主要问题

一是政策类型较为单一。“十二五”以来，本市虽已尝试统筹运用执法、标准、价格、行政监管等多种手段，推进环境污染减排和质量改善，但是相对来看，环境经济政策仍然多以行政命令加政策性补贴的方式推进落实。

二是政策目标以污染治理为主。如VOCs治理设施补贴、机动车船安装污染治理设施补贴、末端排放收费等为主，在产业准入、源头管控、绩效管理等方面政策较少。

三是区域层面政策联动有待提升。随着长三角区域环境经济社会一体化发展加速提升，亟需从政策制定层面，打破行政区域边界，将长三角区域作为整体，统一规划、统一制定、统一实施、统一监管、统一评估，建立利益协调、合作共赢的环境政策体系，为促进区域整体环境质量的改善和经济社会的协调发展保驾护航。

三

主要建议

（一）本市层面

一是建议进一步加强部门间协作，努力形成政策合力。以生态文明体制改革为契机，探索整合多方资源，进一步统筹生态环境保护相关政策措施，避免政策之间的不协调或低效率，努力提高生态环境经济政策的效率和效能。

二是厘清市区生态环保权责划分，兼顾政策的普适性和差异性。逐步形成依法规范、权责匹配、运转高效的市与区财政事权和支出责任划分模式, 进一步完善以生态补偿为代表的公共财政支持环保政策，努力提高本市生态环境公共服务的供给水平。

三是加强源头管控和绩效管理。结合生态保护红线、三线一单等制度实施推进，配套强化源头管控政策，逐步形成促进绿色生产和绿色发展的政策导向，并强化环境经济政策的成本效益分析，提升绩效管理水平。

四是深化长三角区域生态环境经济政策联动。结合区域一体化需求，推动设立区域生态环境保护资金，探索形成区域生态环境经济政策共同协商、统一发布制度，通过生态环境经济政策的联动进一步优化区域资源配置。

（二）国家层面

一是建议完善环境经济政策顶层设计。结合地方有益探索和国内外先进经验，联合部分地方环保部门和专家学者，广泛吸取社会各界意见建议，尽快建立全国环境经济政策体系框架、发展战略、近期重点等，为地方进一步因地制宜的探索实践打下基础。

二是建议加快整合和完善环境管理制度，提高其执行效率，并应依据环境管理发展需要，及时修订环保法律法规和相关政策。包括但不限于改革污染物总量控制制度，研究制定包括主要污染物排放、煤炭消费、二氧化碳排放等在内全面总量控制制度；探索实施以环境容量为基础的区域性、流域性污染物总量控制制度和行业污染物总量控制制度；出台污染物排放许可制度相关法规和实施细则，将排污单位纳入统一监管；改革环境影响评价制度，做好与排污许可制度的衔接；完善环境与健康相关制度，健全环境公益诉讼制度，强化生态环境损害赔偿和责任追究，强化司法系统追究环境违法行为的责任和能力等。

三是建议深化生态环境政策法制工作中的社会参与。在相关政策法规的制定和执行全过程中，更广泛吸纳企业、社会组织、专家学者等各方力量参与，鼓励不同声音、奖励创新创意。以社会参与为切入点推进政策法规绩效评价，加快决策科学化进程。

专

家

简

介

胡静  现任上海市环境科学研究院低碳经济研究中心主任，曾主持或参与了排污许可管理、环境税费改革、环境风险应急、第三方治理、绿色供应链管理等30余项环境管理政策研究，为本市环境管理体系的逐步完善提供了技术支撑。

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感谢李立峰、戴洁为本篇文章所作的贡献

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责任编辑：院办公室